审视与评析：人民调解的十年复兴（上）
来源：《时代法学》2012年第1期
作者：王禄生
发布时间：2013-12-8 15:06:13
关键词: 人民调解，十年复兴，同构，断藕，新制度主义
内容提要: 在新制度主义看来，人民调解的复兴是各级司法行政机关在强烈扩张冲动影响下所进行的自下而上的改革。改革的核心是为了获取人民调解组织在当下中国制度环境中的正当性。在此过程中人民调解不断改变组织结构以适应制度环境对正当性的定义，因此人民调解组织的结构就日益同构化。同时，由于不同位阶的制度环境型塑了多样的正当性需求，人民调解组织的行为和结构就势必会发生断藕。新制度主义为我们评析人民调解的发展提供了全新的视角。
从20世纪80年代开始，我国在法制建设过程中出现了过度推崇甚至迷信正式的司法制度和裁判的现象。法院之外的纠纷解决方式，尤其是调解一度受到冷落甚至鄙弃，其直接结果就是人民调解的作用全面下降[1]。在经历了十余年的低谷之后，随着社会解决纠纷需求的变迁，人民调解的作用在20世纪90年代末被重新强调[2]，迎来了全新的历史机遇—一方面人民调解受到执政党中央和各级政府的日益重视，涉及人民调解的专门立法剧增[3]，各级政府对人民调解的财政支持日益显著[4]；另一方面，学术界也不断有人为人民调解“正名”[5]。一时间人民调解从因不符法治发展方向而被鄙弃变为备受追捧的“东方一枝花”，它所经历的起落令人唏嘘。在政府的介入和学术界的支持之下，人民调解在社会纠纷调处中的作用得以重新体现。2010年出台的《人民调解法》更是在调解协议的效力、政府的财政保障和调解员的权益维护等方面作出了明确的规定[6]，是人民调解发展的里程碑[7]。审视近年的发展，人民调解进入了“全面扩张”的时代，期间既有人民调解委员会自身的努力，也有司法行政部门的大力推动。那么，人民调解的十年复兴之路究竟表现在哪些方面？这些复兴的背后体现着怎样的特征？这些特征的深层原因又是什么？本文将结合十年来我国的人民调解工作的实践以新制度主义的视角（New Institutionalism）对以上问题做出回应。
一、人民调解的“黄金时代”
（一）十年复兴完善了人民调解的组织网络
通过十年的复兴，人民调解基本建立起立体的横向与纵向的组织网络。这套网络是以村居调委会、乡镇街道调委会为主体，以企事业调委会、行业调委会、区域调委会为补充[8]，以各种村民调解小组、居民调解小组和人民调解工作室（站）为神经末梢的三级组织网络。
1．三级调解组织网络基本形成
从2000年到2007年间，在司法部的主导之下，通过设立乡镇街道调委会和村居民调解小组的方式，在全国范围内基本形成了“乡镇街道调委会—村居调委会—调解小组”三级人民调解工作网络。事实上，从1980年开始，司法部就着手在全国推进村居调委会的建立，村居调委会占村居建制数的比例始终保持在98％左右[9]。然而，此时的人民调解组织只有横向、点状的各个人民调解委员会，并无纵向、线状的上下级人民调解委员会[10]。因此从2000年开始，司法部开始在全国范围内尝试建立乡镇街道调委会。截止2004年2月，已经建立乡镇街道调委会4万多个，分别占全国乡镇街道总数的93％和74％[11]。在此背景下，司法部通过在村居调委会之下设立调解小组，每十户设调解员或者纠纷信息员的形式进一步向基层扩展自身网络。2007年7月6日司法部副部长郝赤勇同志就曾提及在全国范围内“三级调解网络已经基本建成”。[12]
2．新型调解组织的形式日益丰富
在建立基本组织网络的同时，司法部也在开始推动新型调解组织的建立。比如区域、行业调委会。截止2007年，全国已建立区域性、行业性调委会1万多个[13]。2007年之后，随着“大调解”工作格局的建立，各种新型的人民调解组织也获得了前所未有的发展，其中尤以行业性、专业性调解组织的发展势头最为迅猛。一方面，各地司法行政机关与其他政府机关、社会组织合作，纷纷建立各种行业性、专业性的人民调解组织，比如交通事故调解委员会、物业纠纷调解委员会[14]、劳动纠纷调解委员会、医疗纠纷调解委员会、药品安全委员会[15]和家庭纠纷调解委员会[16]。更加重要的是人民调解委员会通过在相关单位和组织设立人民调解工作室（站）的形式有效地拓展了自身组织的神经末梢，为人民调解全面地参与社会纠纷的治理提供了强有力的组织保障。具体而言，人民调解在基层法院和派出法庭建立人民调解工作室的方式来参与司法机关的纠纷解决[17]；通过在派出所[18]、交警大队[19]和人民医院[2O]等单位设立人民调解工作室的方式来实现对这些单位的组织调解体系。
总体而言，通过十年的改革，司法部主导建立了兼具平民化与专业化的人民调解组织体系。人民调解的机构不仅深入到村民小组和社区，还将组织末梢渗透人司法机关和行政机关。不可否认，与十年前相比，人民调解的组织体系空前强化，形成了“多层次、宽领域、全覆盖”和“横到边、纵到底”的组织网络体系。
（二）十年复兴扩展了人民调解的职权范围
人民调解的复兴还体现在职权范围的不断扩展。作为新时期人民调解发展纲领的《关于进一步加强新时期人民调解工作的意见》（2002年）就明确指出人民调解要“扩大工作领域”。其后罗干同志在2002年人民调解工作会议上阐述了何谓扩大工作领域—“继续加强传统多发性民间纠纷调处工作的同时，努力调解农村经济体制改革、税费改革以及在实行村民自治过程中出现的纠纷，此外，还要及时调解城市建设、职工下岗等引发的多发性、群体性、易激化的民间纠纷。”[21]可以说这次会议具有里程碑的意义，它不但重申了将调解传统多发性民间纠纷的任务委托给人民调解组织，更为重要的是它还明确赋予人民调解组织参与调处各种难点、热点纠纷的权力。此后，人民调解的工作范围不断被解释和扩展。2004年时任司法部副部长的胡泽君同志在解释如何拓宽工作领域时就要求人民调解要“主动参与涉及村务管理、农民负担、计划生育、土地承包及流转、征地拆迁、噪音扰民、下岗待岗等社会难点、热点纠纷”。环境问题（噪音污染）开始进人人民调解的工作范围[22]。在2007年环境保护、劳动争议、医患纠纷等三个内容被正式强调，此外，当时社会热点的拖欠农民工工资、物业管理等问题也被要求进入人民调解的日常工作之中[23]。在“大调解”的工作格局逐步建立过程中，人民调解的受案范围进一步扩展，食品安全和交通事故两大类型的纠纷被正式“收编”[24]。2010年12月司法部出台的《关于贯彻实施〈中华人民共和国人民调解法〉的意见》中还将教育纠纷[25]规定为人民调解工作扩展的方向。可见，通过十年的改革，人民调解的管辖范围不仅包含常规的民间纠纷，如婚姻家庭、遗产继承和邻里纠纷等，而且还扩展到新型的社会难点、热点纠纷，如环境保护、土地拆迁、物业管理和食品安全等等。人民调解的管辖主体也由平等主体之间的公民与公民之间纠纷扩展到公民与法人，甚至法人与法人的纠纷。与此同时，人民调解的受案范围还超出了民事纠纷的范畴，开始向民转刑案件[26]、轻微刑事案件、刑事自诉案件和刑事附带民事案件等领域进军[27]。2010年出台的《人民调解法》更是对人民调解的受案范围采取开放性的设置，为其将来管辖范围的扩张提供了可能和便利[28]。根据司法部的相关统计，从2004年到2007年间，全国人民调解组织调解难点、热点纠纷占调解纠纷总数的37.9％，调解公民与法人及其他社会组织之间的矛盾纠纷占调解纠纷总数的17.5％[29]。
（三）十年复兴规范了人民调解的日常运作
纵观十年复兴之路，对人民调解组织的权威进行全新的“包装”和“塑造”的规范化建设也是各级司法行政机关的中心工作。在2000年后司法部领导的各次讲话中，“规范化建设”是出现频率极高的词汇。虽然乡镇街道调委会和村居调委会早在2004年就基本完成了对全国的覆盖。然而，许多调解组织有名无实，在实践中并未发挥应有作用，因此对建立起来的人民调解组织进行规范化“整顿”就成为提升人民调解组织能力的关键。当时被整顿的人民调解委员会占总数的38％[30]“整顿”的内容主要有四个方面：（1）队伍；（2）制度；（3）设施；（4）业务运作。在人员建设方面，司法部针对人民调解员学历低，素质差，不适应纠纷调解需要的问题提出要逐步加强培训，并出台了《关于加强人民调解员培训工作的意见》。此后，在全国范围内开展了对人民调解员的培训工作。在制度规范化方面，司法部首先要求各地调解组织建立起基本的学习、例会、排查、重大纠纷讨论、回访等制度，此后岗位责任制、考评制度、统计制度和档案制度被逐步要求执行。就设施的规范化而言也是经历了不断提升的过程。在2002年前后，各地的人民调解组织开始被要求具备基本的标牌、印章、人民调解标识和文书，这是人民调解工作开展最基本的设施。关于业务运作的规范化问题，最初司法部只是对人民调解协议的内容和格式进行了统一规定，随后又对调解申请、案件受理、案件管辖、调解员的组成（一人或者多人调解）、回避、事实调查、基本程序和期限等方面都进行了相应的规定。总的来说，在各级司法行政机关的共同塑造下，人民调解组织开始朝着日益正规的方向发展，并且各地调解机构的制度化建设也由多元的“群雄割据”逐步过渡到“统一”的状态。
（四）十年复兴实现了人民调解协议效力的提升
在十年复兴中，不可忽视的方面还在于司法部不断与最高法院合作，提升了人民调解协议的效力。2002年之前人民法院在审理涉及人民调解协议的民事案件时，往往对调解协议的效力不予审查，仅依据原纠纷的事实进行审理并判决[31]。这样的操作模式无疑对于人民调解的发展十分不利。2000年之后执政党中央开始日益重视人民调解工作，同时人民法院也由于“诉讼爆炸”而不堪重负，因此也有意愿要通过人民调解适当分流自身压力。在此背景下，2002年《最高人民法院、司法部关于进一步加强新时期人民调解工作的意见》和《最高人民法院关于审理涉及人民调解协议的民事案件的若干规定》相继出台，人民调解协议的法律地位被首次明确为“民事合同”。这样的设置虽然极大地提升了人民调解协议的地位，但双方当事人签订的人民调解协议之后并不能产生诉讼法意义上的强制执行力。一方当事人如果反悔，人民法院仍然需要对调解协议进行审查。因此，对于人民调解协议的“司法确认”就正式提出。“司法确认”的关键就在于通过法院的审查，赋予有效人民调解协议以强制执行的效力。2007年出台的《最高人民法院、司法部关于进一步加强新形势下人民调解工作的意见》首次提出了司法确认的概念，此后出台的《人民调解法》（2010）也将司法确认纳入法律调整范畴。随后2011年出台的《最高人民法院关于人民调解协议司法确认程序的若干规定》对司法确认作出了详细的规定。可以看到，司法部通过与最高法院的沟通与协作不断提升人民调解协议的法律地位并强化其执行力。
二、十年复兴的基本特征
（一）机构的全面扩张
机构的全面扩张是这一时期的首要注脚。根据1989年国务院出台的《人民调解委员会组织条例》，人民调解委员会的法定形式主要是村居调委会。然而，单层级的调解组织显然不利于实现深度介入社会的要求。于是，在2000年前后司法部就已经开始在部分地区进行建立乡镇调委会的试点。其后，2002年由司法部主导起草的《人民调解工作若干规定》（下称《若干规定》）出台，该规定以下位法（部门规章）突破了上位法（行政法规）中对人民调解委员会形式的原有规定，将其形式扩展为乡镇街道调委会、村居调委会、企事业单位调委会和区域性、行业性调委会。
组织的扩张与职权的扩张是齐头并进的。从上个世纪80年代开始，人民调解的受案范围就在被不断地限制，比如1989年的《人民调解委员会组织条例》（下称《组织条例》）在人民调解范围去除了1954年《人民调解委员会暂行组织通则》中的轻微刑事案件，并限制调解法人间的经济纠纷。这也是人民调解的受案数量从1990年之后呈现不断下降的趋势的原因之[32]。进入2000年之后，司法行政机关开始有步骤地逐步扩大人民调解的职权范围。首先，民间纠纷的范围被不断地重新解释并扩大。最初，人民调解的受案范围被严格限定在传统性、多发性民间纠纷。此后，这个范围被不断的扩大，在社会发展过程中出现的新型纠纷，比如环境纠纷、物业管理纠纷等不断加入人民调解的范围。同时，人民调解组织还大量介入社会难点、热点纠纷的调处，土地承包、征地拆迁和劳动争议等纠纷的调处过程中都能看到人民调解组织的身影。人民调解的扩张在2006年之后达到了高潮。借助建立“大调解”工作格局的政治环境，人民调解开始向行政部门和司法部门全面扩张。在这五年中，人民调解通过设立专业性的调解委员会，比如劳动纠纷调解委员会、物业管理调解委员会，以及设立调解组织末梢的方式开始全面介人到司法机关、公安机关、劳动与社会保障部门、卫生部门、环保部门和食品与药品安全部门等主体原有的职权范围之中。此外，最初司法行政机关对介入司法机关和其他行政机关管辖范围的态度是十分谨慎的，在2002年《若干规定》中明确将“人民法院、公安机关和其他行政机关受理的案件”排除在人民调解的管辖范畴之外。各地的立法在此问题上也高度一致。然而，随着2006年后“大调解”号角的奏响，这个限制被逐步淡化，这一点在2006年后出台的地方规章中有较明显的体现—原有的限制被取消—从而为人民调解的扩张铺平了道路。
事权的扩张还同时带来了财权的扩张。1989年出台的《人民调解委员会组织条例》中规定：“人民调解委员会的工作经费和调解委员会的补贴经费，由村民委员会或者居民委员会解决。”2002年罗干同志在谈及地方政府对人民调解的责任时仅提到地方政府要对人民调解工作突出者给予“表彰和奖励”[33]。在该年稍早出台的《若干规定》中只是规定“各级司法机关应当积极争取同级人民政府的支持，保障人民调解工作的指导和表彰经费”。可见，此时人民调解的日常工作经费仍然处于空白状态。2007年全国调解工作会议上罗干同志明确提出地方政府要“加大对人民调解工作的投入，切实解决人民调解委员会的业务经费、人员培训经费，落实人民调解的补贴经费”。至此，人民调解组织的工作经费才开始逐步纳入到地方政府的考量之中。此后，财政部和司法部共同出台的《关于进一步加强人民调解工作经费保障的意见》（2007）才将人民调解的办公经费部分地纳入地方财政的保障范围。此后，2010年出台的《人民调解法》以法律的形式将人民调解组织的工作经费规定为地方政府的法定义务[34]。
（二）地方“试点主义”（experimentalism points）
正如德国Heilmann教授论及的那样，中国的许多改革都是起源于地方试点（experimental points）,这些试点由各个地方主导，并且通常获得高层正式或者非正式的支持。当这种试点被证实有意义时，从试点中析取（extract）的经验就会迅速通过官方媒体、高层级的会议、地区间的互访等方式传播和复制到更多的地区[35]。近十年人民调解在各个方面的复兴几乎首先来自于基层，是在基层自主“试验”的基础之上逐步过渡到全国性推广。
就人民调解组织的纵向扩展而言，地方司法行政机关进行了大量的“试验”。在2002年《若干规定》出台之前，全国的较多地方已经展开建立乡镇街道调委会的工作了，只是当时称之为“乡镇街道司法调解中心”。1998年山东省陵县率先在辖区乡镇建立乡镇司法调解中心试点，以人民调解的方式解决纠纷[36]。此后，全国各地也纷纷建立乡镇司法调解中心[37] 。2000年在司法部全国基层司法行政建设会议上，时任司法部部长的高昌礼同志才开始要求全国各级司法行政机关要尝试建立乡镇社区司法调解中心，以化解基层矛盾。直到《若干规定》出台之后，这些调解中心才被统一整顿为乡镇街道调委会。在建立了乡镇街道调委会之后，部分地方还开始尝试建立县（市、区）人民调解委员会，进一步在纵向组织上进行地方“试验”[38]。
在人民调解组织的横向扩张方面，我们看到，新型人民调解组织基本也是在地方实践的基础之上才逐步向全国推广的。在企事业调委会的建设方面，各地也充分发挥了自主性。根据《若干规定》，企事业单位可以根据需要设立调委会，然而，在许多地方的实践中，这种“可以”演变为“必须”。比如2007年韶关市就规定“300人以上的企业必须建立人民调解委员会”，[39]无独有偶，2008年巴中市也规定“年产值500万以上的企业应当建立人民调解委员会”。[40]劳动纠纷调解委员会是在2002年前后获得地方实践的[41]，但直到现在司法对该组织的态度并未明朗。医疗纠纷调解委员会最早是在陕西省于2006年进行试点[42]，其后各地陆续有零星的试点试验。截止2009年末，全国已有16个省、自治区、直辖市的56个地市启动了医疗纠纷人民调解和医疗责任保险工作[43]。司法部直到在2010年才开始在全国范围内推广设立专业的医疗纠纷人民调解委员会[44]。2006年前后，宁波等地将交通事故民事赔偿纳入人民调解的工作范畴，并在辖区交警中队设立人民调解工作室[45]。随后各地虽有相似的实践，但整体而言较为有限。这种状况一直持续到2009年。该年下半年，公安部、司法部等就人民调解委员会调解交通事故民事损害赔偿进行了先期试点，在取得良好效果之后，才于2010年下半年开始向全国范围内推广[46]。
在人民调解组织的规范化建设方面，地方的实践更加多元化，各地的改革甚至让人产生“琳琅满目”之感。虽然在2000年之后，司法部强调提高人民调解员的素质，但其基本路径只是通过培训的方式来“适当”提高人民调解员的能力，“职业化”建设并非司法部着力推行的方面。然而，此时全国的许多地方已经开始了人民调解员的“职业化”建设。这不能不说是一种超前，因为在全国调解员基本均为兼职，“一年一换”的前提下，“职业化”是根本没有生存空间的。宁波市、北京市和安徽省分别在2000年、2002年和2003年制定了人民调解员的等级评定体系[47]。2002年经济条件较好的江苏省率先规定在村居调委会需要设置专职人民调解员[48]，2003年山东省也规定在乡镇街道调委会要设置专职调解员[49]。同时，“首席调解员”也频繁出现于地方规定性文件中[50]。
（三）制度化（institutionalization）与同构主义（isomorphism）
规范化建设是人民调解复兴的重要环节。然而，在规范化建设表面之下隐藏着两个倾向：制度化和同构主义。人民调解组织的规范化首先走的是制度化的路径，即通过完善行政管理和业务办理的方式来履行调解纠纷的基本职责。在行政管理方面，人民调解组织在逐步向科层制靠拢，突出表现在：（1）基本工作制度，比如例会、学习、考评、受理登记、回访、文书档案管理和工作统计等制度的建立；（2）专业化的调解人员的选拔，比如持证上岗和从退休的法官中选任人民调解员；（3）人民调解员等级制度的建立，比如首席调解员制度和调解员等级评定制度；（4）组织内部的职责分工，比如调解委员会主任、副主任和一般调解员。这些发展无一不反映出人民调解组织科层化或者官僚化（bureaucratic）的迹象。除了科层化之外，行政化也是制度化的一个重要内容，各级司法行政机关通过加强对人民调解组织的管理，伴随着地方行政机关对人民调解组织日益增加的财政支持，基层人民调解组织日益脱离它们原来所依附的群众性自治组织，从而越发行政化[51]。当然，人民调解作用的发挥事实上也必须借助行政权威，这也是人民调解组织日益行政化的重要原因[52]。在这样的背景下，有学者甚至提出可以将人民调解组织的性质突破宪法的规定，转变为基层司法行政机关的派出机关[53]。司法化也是制度化的重要方面，它突出表现在对民事诉讼程序的近乎复制的模仿，甚至要求推行“庭室调解”。[54]正如有学者总结的那样，随着中国调解的制度化，调解已经越来越相似于审判了[55]。与制度化建设同步发展的是同构主义。所谓的“同构”是这样的一个过程，一个机构以另一个机构为模板，在外观（look ）、感觉（feel）和运作（operation）上进行转变[56]。从狭义上来讲，同构化表现在调解组织之间的制度建设从多元转为统一，这是调解组织同构化的第一个方面。从广义上讲，同构化则表现在人民调解组织对行政机关和司法机关运作模式的模仿，这便是前文提到的行政化与司法化。
注释:
[1]范愉．有关调解法制定的若干问题（上）[J]．中国司法，2005,（10）.
[2]范愉．当代中国非诉讼纠纷解决机制的完善与发展[J]．学海，2003,（1）.
[3]中国的立法具有工具主义倾向，一定时期内关于某主题的频繁立法能在很大程度上说明国家政策在该时期对该事项的重视程度。根据笔者的统计，2000年之前全国各级机关关于人民调解专门制定的法律、法规和规章等的总数大致为24件，2001年至2011年间这个数字为85件，仅2010年至今关于人民调解的专门规定就达24件，超过了建国后50年的总和。
[4]2003年湖北省各级司法行政机关对人民调解组织的投人达到1.3亿元，参见汪道胜．坚持调解优先原则夯实维稳第一道防线[J]．中国司法，2009,（9）.
[5]相关观点可参见李炜冰．社会工作：我国人民调解制度的有效选择[J].湘潭大学学报（哲学社会科学版）,2011,（4）;董小红，韩自强．论人民调解制度价值的渊源[J]．社会主义研究，2011,（3）；孟繁英．“和谐”与“规范”视角下的人民调解[J]．前沿，2010,（24）.
[6]盘点人民调解法七大亮点［EB/OL].载新华网http://news. xinhuanet. com/politics/2010-08/28/c_12494162.htm,2011-07-19.
[7]人民调解制度发展的里程碑—司法部副部长郝赤勇就人民调解法颁布答记者问[EB/OL].载法制网http://www.legaldaily.com.cn/bm/content/2010-09/07/content_2275661. htm? node ＝20729,2011-07-19.
[8]为了表述方便，本文对各种形式的人民调解委员会均用简称。“村居调委会”是指在农村村民委员会、城市（社区）居民委员会设立的人民调解委员会；乡镇街道调委会是指在乡镇、街道设立的人民调解委员会；“企事业调委会”是指在企业事业单位设立的人民调解委员会；“区域调委会”和“行业调委会”是指设立的区域性、行业性的人民调解委员会。
[9]周琰人民调解制度发展研究报告[EB/OL].司法部政府网http://www. moj. gov. cn/yjs/content/2011-07/08/content 2787430. htm.
[10]李婷婷．交互视域：人民调解委员会组织生产与流变的逻辑[J]．社会主义研究，2011,（3）.
[11]2004年2月司法部副部长胡泽君同志在全国人民调解工作座谈会上的讲话。
[12]2007年7月司法部副部长郝赤勇同志在全国人民调解工作会议上的讲话。
[13]2007年7月司法部副部长郝赤勇同志在全国人民调解工作会议上的讲话。
[14]李海霞.8000调委会化解物业纠纷[N]．北京晚报，2007-08-24（综合新闻版）．
[15]张宏柱．昆明成立食品药品纠纷调解委员会[N]．中国医药报，2011-06-15（A02）.
[16]戴谦，陈冬梅．市司法局妇联联手成立家庭纠纷调解委员会[N]．青岛日报，2011-05-06（5）
[17]全国范围内司法机关与人民调解的衔接机制首先在上海试点，时间大致是在2001年前后。根据笔者不完全统计，在基层法院和法庭设立人民调解工作室的实践已经在北京、上海、广东、山东、辽宁、广西、福建、黑龙江、河南、宁夏、甘肃等省的全省范围内得以推广。相关信息参见：积极拓展工作领域实现又好又快发展“十一五”期间人民调解工作发展与创新扫描[N]．法制日报，2011-03-14（8）；王振华．辽宁省高级人民法院工作报告[N]．辽宁日报，2011-02-02（A03）;罗殿龙广西壮族自治区高级人民法院工作报告[N]．广西日报，2011 -02 -04（3）；周玉华．山东省高级人民法院工作报告[N]．山东法制报，2011 - 02-18（1）；任生心，赵达，吴春燕．“诉前联调”助力幸福广东[N]．光明日报，2011 -07 -25（11）.
[18]北京、上海、湖南、广西等省较早在全省范围内的基层派出所设置人民调解办公室。参见王公义，吴玲，许兵，等．完善以人民调解为基础的“大调解”工作体系调研报告[EB/OL]．司法部政府网http：//www. moj. gov. cn/yjs/content/2011-07/08/content-2787450.htm.
[19]李敏趟出一条社会管理新路—我市全力打造社会管理先进城市综述[N]．张家港日报，2011-04-23（AO1）；陈晓波．“大调解”筑牢“第一道防线”[N]云南日报，2011 -04 -07（9）；赵阳．探索新路径实现新作为[N]．法制日报，2011 -07 -22（1）；杭宁，庆海．句容成立交通事故处理“一站一室”[N]．镇江日报，2011 -07 -24（2）；文新．公安、司法、保险联合出台新办法力推交通事故赔偿人民调解[N].安庆日报，2011-07-09（All）；吴斌．青铜峡市人民调解工作显效力[N].吴忠日报，2011-05-25（A06）；何洁．公调对接两年调处4万纠纷[N]．现代快报，2011-06-24（C3）．
[20]朱秀敏．百姓呼声是第一信号—漳州市创新社会管理综述[N]闽南日报，2011 -05 -26（2）；刘亚妮．明年7月底前全面建立医疗纠纷人民调解委员会[N]．宜宾晚报，2011-06-17（5）.
[21]参见2002年9月罗干同志在全国调解工作会议上的讲话。
[22]参见2004年2月司法部副部长胡泽君同志在全国人民调解工作座谈会上的讲话。
[23]参见2007年7月罗干同志、吴爱英同志、郝赤勇同志在全国人民调解工作会议上讲话。
[24]参见2009年12月司法部部长吴爱英同志在全国政法工作电视电话会议上的讲话。
[25]比如发生在校园内部的人身损害赔偿纠纷等。
[26]如上海杨浦区司法局与杨浦区公安分局积极探索化解社会矛盾，切实减少“民转刑”案件的工作机制，创建了“警民联合调处伤害案件”的工作模式。参见何杰．人民调解制度与基层社会和谐[J].云南民族大学学报（哲学社会科学版）,2007,（4）.
[27]董小红．民间纠纷变化对人民调解制度的挑战[J].湖北社会科学，2011,（6）.
[28]在《人民调解法（草案）》送审过程中，有部分人大常委提出应对草案中“民间纠纷”进一步限定，但是法律委员会经同内务司法委员会和国务院法制办、司法部进一步研究后认为，民间纠纷的具体内容是发展变化的，不同地区的矛盾纠纷表现也不同，列举民间纠纷的具体内容，认识上不尽一致，也难免挂一漏万，因此，草案对民间纠纷的具体内容可以不作规定。参见：2010年8月23日在第十一届全国人民代表大会常务委员会第十六次会议上李重庵关于《中华人民共和国人民调解法（草案）》修改情况的汇报。
[29]参见2007年7月郝赤勇同志在全国人民调解工作会议上讲话。
[30]2004年2月司法部副部长胡泽君同志在全国人民调解工作座谈会上的讲话。
[31]浙江省高级人民法院联合课题组．关于人民调解协议司法确认的调研[J]．人民司法，2010,（23）.
[32]范愉．《中华人民共和国人民调解法》评析[J]．法学家，2011,（2）.
[33]2002年9月罗干同志在全国人民调解工作会议上的讲话。
[34]实际上在《人民调解法（草案）》中仅仅规定了：“县级以上地方人民政府对人民调解工作所需经费应当给予必要的支持。”其后，在司法部等机构和人员的建议下，最终通过的法律才明确规定地方财政的责任为“支持和保障”。参见2010年8月23日全国人民代表大会法律委员会关于《中华人民共和国人民调解法（草案）》修改情况的汇报。
[35]Sebastian Heilmann, From Local Experiments to National Policy： the Origins of China’s Distinctive Policy Process, The China Joumal,2008，（1）．
[36]王比学．司法部部长高昌礼强调充分发挥乡镇司法调解中心作用[N]．人民日报，2000-10-30（3）.
[37]比如河北省廊坊市、河南省内乡县、浙江省诸暨市、江苏省常熟市、贵州省安顺地区、广西柳城县、吉林省柳河县等。参见王宇．抓基层打基础促稳定全国基层司法行政工作会议开幕[N].法制日报，2000-04-26（1）.
[38]就全国范围而言，纵向调解组织的建立工作并未停止，有部分地区已经明确提出要建立县（市、区）人民调解委员会。比如2004年4月12日发布的《江苏省高级人民法院、江苏省司法厅关于认真贯彻〈最高人民法院、司法部关于进一步加强人民调解工作切实维护社会稳定的意见〉的通知》就提出要“进一步建立健全县（市、区）、乡（镇、街道）、村（居）三级人民调解委员会，形成工作网络”。
[39]参见《中共韶关市委、韶关市人民政府关于加强新时期人民调解工作的意见》（2007）。
[40]参见《巴中市人民政府关于进一步加强新时期人民调解工作的意见》（2008） 。
[41]陆纯．劳动仲裁“进驻”企业[N]．北京青年报，2002-05-21（综合新闻版）．
[42]鲍丹．山西成立医疗纠纷人民调解委员会—“人民调解”缓冲医患矛盾[N]．人民日报、2006-11-14（11）.
[43]邢宇皓．卫生行业以“人民调解”处置医疗纠纷[N]．光明日报，2009-11 -28（2）.
[44]参见《司法部、卫生部、保监会关于加强医疗纠纷人民调解工作的意见》。
[45]何伟．宁波市交通事故处理引人司法调解[N]．人民日报，2006-11 -05（9）.
[46]参见《公安部、司法部、中国保险监督管理委员会关于推行人民调解委员会调解道路交通事故民事损害赔偿工作的通知》（2010）。
[47]参见《宁波市人民调解员等级制度实施办法》（2001）和《北京市司法局基层处关于人民调解员业务等级评定的规定（试行）》（2003）。
[48]参见《江苏省司法厅关于认真学习、贯彻中办国办〈关于转发〈最高人民法院、司法部关于加强新时期人民调解工作的意见〉的通知〉等“三个文件”的通知》（2002）。
[49]《山东省委办公厅、省政府办公厅关于转发（省高级人民法院、省司法厅关于进一步加强新形势下人民调解工作的意见〉的通知》（2003）。[50]《江苏省高级人民法院、江苏省司法厅关于认真贯彻〈最高人民法院、司法部关于进一步加强人民调解工作切实维护社会稳定的意见）的通知》（2004）、《苏州市人民调解办法》（2004）、《焦作市人民政府关于进一步加强人民调解工作的意见》（2008）和《中共青岛市委办公厅、青岛市人民政府办公厅关于进一步加强新时期人民调解工作的意见》（2009）。
[51]范偷．《中华人民共和国人民调解法》评析[J]．法学家，2011,（2）.
[52]刘行玉．转型期农村人民调解解读—基于农村基层治理的视角[J]．社会主义研究，2010,（3）.
[53]董小红，高宏贵．论人民调解制度的重构—基于人民内部矛盾新变化的视角[J]．社会主义研究，2010,（1）.
[54]比如2005年出台的《杭州市人民调解条例》第三十四条规定“人民调解委员会根据民间纠纷的不同情况和特点，决定实行简易调解或者庭式调解。……对主要纠纷事实复杂、争议较大的纠纷，实行庭式调解。”第三十六条规定：“人民调解委员会实行庭式调解的，可以由三名以上人民调解员进行调解，在调查了解纠纷事实和收集必要证据的基础上，按照以下程序进行……”相似的规定还出现在2006年出台的《陕西省人民调解条例》中。
[55]强世功．调解、法制与现代化：中国调解制度研究[M]．北京：中国法制出版社，2001.427.
[56]Calvin Morrill＆Cindy McKee, Institutional Isomorphism and Informal Social Control: Evidence from a Community Mediation Center, Social Problems, 1993,（4）.