北京法院参与多元纠纷解决机制建设的探索和思考

一、北京法院推动多元化纠纷解决机制改革的动因

（一）积极参与社会治理的需要

纠纷在汉语词典的意思是争执的事情，我们说，矛盾纠纷是社会治理过程中和社会关系运转中出现问题的反映。纠纷的解决方式有法院诉讼和协商、调解、仲裁等非诉讼方式，从矛盾纠纷发展规律来看，纠纷越早化解，对当事人的损失就越小，对社会治理的良性促进作用就越大。包含上述方式的多元化纠纷解决机制是实现国家治理体系和治理能力现代化的重要内容，这项工作应该是政府主导，社会各界共同参与的工作格局。其中，法院积极发挥司法的引领、推动和保障作用，推动非诉讼解决机制的完善，实现社会矛盾的及时有效化解。

（二）缓解现实审判压力的需要

随着社会经济的发展，法院的案件量也持续增长。去年5月立案登记制实行后，法院案件量上涨趋势更为明显。在法官人数没有大幅增加的前提下，案件积压的趋势已经显现出来。“迟来的正义为非正义”，当案件量大大超出审判资源的承载力，就不可避免会影响纠纷的及时和有效解决，进而最终影响当事人获得司法救济的权利。

（三）推动司法改革目标的实现

当前，以司法人员分类管理制度、司法责任制、司法人员职业保障制度和省以下地方法院、检察院人财物统一管理四项改革为主要内容的新一轮司法改革正在有序推进过程中。应对法官员额制改革后法官数量减少的形势，我们把对外的非诉讼调解工作和对内的案件繁简分流结合起来，把适宜调解解决的纠纷交给非诉讼调解来解决，通过立案速裁化解一部分简单琐细纠纷，形成调解和速裁处理简单琐细纠纷，后端员额法官集中经历审理疑难、复杂、新类型纠纷，充分发挥司法对社会的规范指引作用。

二、北京法附设ADR的实践

调解虽是与诉讼并列的纠纷解决方式，但调解是在审判影子下的调解，我国司法调解的传统也是查明事实、分清责任的基础上进行的调解。同时，大部分案件当事人没有律师代理，据统计79%的案件没有律师代理，当事人也需要调解员对纠纷的性质和法律规定进行释明，这对非诉讼调解人员的法律素质和调解技巧提供了更高的要求。鉴于两方面的原因，我们着手建立紧密的诉调对接程序，加强对调解组织的培育和指导。从性质上说，这种对接属于法院附设ADR的一种形式，具有准司法的性质。 围绕提高纠纷化解的效率和效果这一中心目标，北京法院根据案由确定出适宜调解、调解成功率较高的纠纷类型，与不同非诉调解组织建立了对接关系，实现分类型委托，努力为当事人提供更多的纠纷选择途径。

（一）对接组织

 1.与人民调解的对接。

2010年开展了“人民调解进立案庭”工作，由司法行政部门选派人民调解员进驻法院，接受法院委托进行调解。人民调解属于政府为公众提供的公益性服务，调解员来自社区，熟悉基层情况，调解方式便捷，在婚姻家庭、邻里关系、追索劳动报酬、人身损害赔偿等多发性和群体性纠纷中具有明显优势。该项机制开展6年来，共化解2.5万余件民间纠纷。目前，北京法院正在积极扩大该项工作机制的规模，增加人民调解员数量，努力扩大人民调解组织化解纠纷的效果。

2.与行业调解的对接。

据不完全统计，北京这类调解组织有三十余家，集中在知识产权、证劵、医疗、保险、美容、房地产、工程承包、国际贸易等领域，这些调解组织在纠纷解决过程中，具有专业优势和行业管理优势，这些调解组织的发展方向是市场化的收费调解运行模式。从当前看，行业性、专业性调解还属于发展初期，我们依托北京多元调解发展促进会，探索调解组织行业的自我管理，提高他们的专业化、规范化和权威性。多元调解发展促进会致力于明确调解规则、收费、评价标准，规范行业调解员的选任及管理，加强培训和学术交流。

 3.与行政调解的对接。

对于一些与行政管理密切相关的纠纷，如消费者权益保护纠纷，劳动争议，涉农土地，物业管理领域的纠纷，北京法院与相关政府部门建立对接关系。如工商部门在接受委托调解过程中，也能够掌握消费领域产品质量、销售行为中存在的瑕疵，有针对性的加强行政监管。

（二）对接程序

 1.程序的启动。

结合特邀调解制度，完善委派、委托调解程序。对于当事人起诉至法院的纠纷，法院经审查认为符合起诉条件的，会积极引导当事人选择非诉讼调解方式解决纠纷。当事人同意调解的，法院将案件委托至对接的调解组织或调解员进行调解。

2.调解过程。

规范非诉讼调解程序，坚持调解中立性和保密性原则。在此基础上，按照最高法院的规定，实行无争议事实记载机制，作为调解保密原则的例外情形。委托调解过程中，调解员在征得各方当事人同意后，对调解过程中没有争议的事实进行记载。这部分事实在调解不成的后续审判中可以作为裁判的依据。

 3.调解结果。

对于经非诉讼调解达成的调解协议，经双方当事人申请，法院审理后出具司法确认裁定，赋予调解协议强制执行效力。司法确认过程中，司法应当保持必要的谦抑与克制，坚持依法尽量确认的原则，除非出现法定的瑕疵情形，一般不应予以变更。

 （三）对接机制的保障

 1.信息化与在线调解。

北京法院研发了多元调解信息系统，实现了法院委托调解案件的全程留痕、全程记录，为管理和评价工作提供了数据支撑。同时，北京法院已经被最高法院纳入在线调解试点法院范围，已选出了100多名在线调解员，正在进行技术对接。

2.调解员的费用。

费用保障能够刺激调解员参与调解的积极性，促进ADR长效机制的建立。在相关部门的大力支持下，我们提高了进驻法院人民调解员的经费补贴标准，为吸纳优秀调解员奠定基础。

 3.推动调解专业化发展。

调解员的素质对于调解的成功至关重要。对与法院建立对接关系的调解组织和调解员，北京法院实行特邀调解组织、特邀调解员名册式管理，建立了调解员资质审查制度。目前，我们正在与多元调解发展促进会等合作，研发实操性更强的培训教材和培训模式，培养职业化、专业化的ADR调解员队伍。

 三、建议推进调解前置程序立法

今年3月以来，我们在五家基层法院开展了调解程序前置试点工作，在征得当事人同意后，将特定类型的案件委派给进驻法院的人民调解员，先行调解，尽可能将纠纷化解在诉前。3到6月，五家试点法院调解前置程序共导出纠纷10588件，导出率（占五家法院同期民商事收案的比率）7.6%；调解成功4129件，调解成功率为39%。 调解前置程序的调解成功率较高，但导出率仍然偏低。主要原因是，近年来法院不断提高审判质效，注重便民利民举措、诉讼程序更加便捷，诉讼费用也相对低廉且诉讼中法官主持下的调解程序发达，使得非诉讼调解程序与诉讼相比优势并不明显。

当事人发生纠纷时，更倾向于选择诉讼程序。以当事人自愿选择为前提的调解前置程序难以发挥缓解审判压力的作用。 为解决“案件导出难”的实际问题，我们呼吁建立特定类型纠纷的强制调解和无理由拒绝调解的诉讼费用惩戒制度，这有助于发挥其他社会纠纷解决资源的效用和价值，克服司法资源的有限性和司法程序的局限性，扩大当事人实现正义的途径，具有正当性和合理性。我们认为，强制调解只是对调解程序的启动和当事人到场参与的强制，而对于调解结果的达成由当事人决定，强制调解不会剥夺和限制当事人的诉权。