法院诉调对接的实践进路及机制完善
来源：多元化纠纷解决机制
作者：何仲新
发布时间：2017-4-9 16:12:02
置于社会和谐管理趋势下，国内各地法院在诉前调解机制上不断摸索、创新，形成相当数量的成熟模式，而法院诉调对接机制正是目前最具前瞻性和创新性的调解机制之一。本文认为，法院主导型诉前调解机制应成为我国构建诉前调解制度主要走势，并在此基础上实施调审分离基础上，形成我国独具特色的诉调对接纠纷解决机制。
一、引言
21世纪已走过的17年间，国内法院和信访部门的案件压力与日俱增。伴随着国民法律意识的不断提升，“诉讼爆炸”局面也逐渐形成，这更进一步加重了司法机关肩上重担。置于此严峻形势下，对ADR机制的探索，成为国内司法机关参与完善社会治理体系和治理能力现代化的重要改革项目。调解“适度社会化”理念的深化，让诉前调解模式得以不断发展和推广。我国最高人民法院于2004年出台的《关于人民法院民事调解工作若干问题的规定》中首次确立了委托调解制度，这一规定的出台标志着人民法院开始从传统的主动引入纠纷转变为主动引流纠纷，通过积极培训调解员、委托法院外调解组织等手段，来提升诉外调解组织的解纷能力。同时，我国最高人民法院在2016年6月颁布的《关于人民法院进一步深化多元化纠纷解决机制改革的意见》以及最高人民法院《关于人民法院特邀调解的规定》进一步明确了特邀调解制度的内涵和作用。
在国内各地法院司法实践中，不少法院也结合地区实际情况制定出符合地区需求的相关举措。从司法力量与社会力量的互动来看，目前国内对诉前调解的探索大体上可分为三种类型化模式；第一种模式为立案前由法官来调解解纷的模式，即立案法官在法院受理案件前积极调解相关案件，避免该纠纷进入法院。当前国内很多地方的法院都在实践着该制度；第二种模式是诉前委托调解模式，该模式主要强调在立案前，由法院将案件委托给法院外的调解组织进行诉前调解；第三种则是法院诉调对接模式，该模式主要强调在法院内派驻社会力量，由该社会力量在法院受理案件前主动进行纠纷调处，以避免纠纷更加恶化。
在西方国家进行的ADR探索中，法院诉前调解被认为是最为关键的一种方式。ADR既被认作是一种不同于司法的纠纷解决机制，也被认作是一种相互依附和作用于司法的机制，而法院诉调对接机制，正好能将其与现行法律机制间的依存、作用关系做出清晰表达。基于上述讨论，本文将以法院诉调对接作为实证研究对象，对其进行类型化分析，从中解析出我国法院未来诉调对接的走势，并在此基础上构建出中国法院未来的诉调对接模式。
二、法院诉调对接机制在我国的实践基础
法院诉调对接机制是国内进入新世纪以来方兴起的一种新型纠纷应对方式。例如，上海长宁区法院于2003年设立了国内首家法院附设调解机构，即“区联调委人民调解窗口”，第一次将法院外力量引入到法院调解之中。之后，“诉前联调”、“人民调解工作室”等机构在各地法院如百花绽放般纷纷设立。为保证诉前调解工作的规范，福建、上海、安徽等国内较为发达的省份，或单独或联合司法行政机关陆续出台了一系列诉前调解相关的规范性文件。整体而言，我国法院诉前调解的兴起来源于内在社会现实基础，也得益于世界ADR发展趋势的影响。
（一）司法资源紧缺迫使制度创新
总体来说，用“僧多粥少”形容国内司法资源毫不过分。目前国内很多地方都面临着严重的“案多人少”问题，甚至在一些法院系统中流行着“白加黑”来形容其工作，这清晰地反映出国内司法实践中法官人数远远不能满足近些年来案件激增的需求。特别是2008年以来，受刺激司法消费相关的法律颁布的影响，如《劳动合同法》、《诉讼费用缴纳办法》等出台，让很多法院的案件数量井喷。同时，中国经济发展迅速，法治环境得以改善，国民司法意识也同样实现飞跃，而与此同时社会的自我纠纷解决能力增长滞后，这进一步促使纠纷向法院更快聚流。2015年5月1日立案登记制改革以来，全国法院的案件数量急剧增加。最高人民法院近两年两会期间的工作报告显示：2015年最高人民法院受理案件15985件，审结14135件，比2014年分别上升42.6%和43%；地方各级人民法院受理案件1951.1万件，审结、执结1671.4万件，结案标的额4万亿元，同比分别上升24.7%、21.1%和54.5%。2016年，最高人民法院受理案件22742件，审结20151件，比2015年分别上升42.3%和42.6%；制定司法解释29件，发布指导性案例21件。地方各级法院受理案件2303万件，审结、执结1977.2万件，结案标的额4.98万亿元，同比分别上升18%、18.3%和23.1%。如2016年上海全市法院全年共受理各类案件71.49万件，审结71.09万件，结案标的额1902亿元，同比上升14.8%、15.7%和4.9%，司法质效居全国前列，92.4%的案件经一审即息诉，经二审后的息诉率为98.9%。
（二）司法适度社会化理念趋势
当前，司法权行使向社会化回溯已成为国际流行趋势。ADR纠纷解决理念与中国社会基本治理理念和方针相吻合，因此其迅速成为国内司法理论与实践重点探索目标。最高人民法院院于2016年颁布的《关于人民法院进一步深化多元化纠纷解决机制改革的意见》，规定中首次提出适度社会化理念，这也为我国法院诉前调解实践的进行铺垫了制度依据，不少法院开始或单独或联合其他行政机关创设出一批符合地区情况的诉前调解机制。如此一方面缓解法院日益沉重的司法压力，另一方面也大大推动了人民调解、行业调解、商事调解等综合调解机制的发展、丰富。而法院诉调对接机制因其独到地将司法制度与国内民间力量相结合，因而迅速成为我国法院社会化调解趋势中最具典型、最具创新的纠纷解决方式。
三、法院诉调对接机制的实践进路
诉前调解模式主要指法院在案件受理前，认为案件满足诉前调解的要求时，建议案件当事人到法院附设的诉前调解机构进行调解，并由法院负责选择调解组织，列入法院特邀调解组织名册中，并对其进行管理。模式的基本流程为在审查起诉过程中，立案庭对满足诉前调解要求的案件，由调解组织事先征询当事人的诉前调解意愿，如得到肯定意见，则由诉前调解组织确定调解地点和时间。诉前调解的期限规定为20工作日，自起诉材料收到之日起计算。调解一旦成功，则由立案庭指定法院来审调解协议，以便在确保调解协议合法性前提下，通过出具司法确认裁定书来确认调解结果的强制执行效力。如果双方当事人未达成调解，则立即转为办理立案手续，案件自动进入诉讼程序中。
法官在立案时征询当事人是否愿意接受调解，若得到肯定回复则安排当事人到调解窗口进行纠纷调解。若调解成功，则当事人可直接申请法院的司法确认，反之则进入正常诉讼程序。诉前调解模式在我国司法实践中最为流行，并且也是群众基础最广泛、规模最可观的国家正式解纷机制与人民调解机制的对接，因此也被称作法院附设型人民调解。国内很多法院设立了人民调解窗口，由司法局派驻人民调解组织。此种诉调对接模式从传统司法范畴中升华出来，在某种意义上融合了大调解机制内容，也有别于传统的人民调解，有助于司法调解与人民调解、行政调解间的完美对接。
本文认为，对中国而言，这种诉调对接模式是我国诉前调解制度化构建的主要方式，具体是因为：首先，从英美法系与大陆法系诉讼文化上讲，英美法系更强调对抗，诉讼过程中法官地位被动、消极，诉讼效率不高，整个诉讼过程耗时较长，因此导致当事人更愿意在诉前即选择双方和解或进行调解，而在此过程中存在大量由法院的非法官参与的调解。大陆法系则更注重法官参与案件整个过程的管理，在法院诉调对接机制中，法官的地位是决定性的。而中国作为大陆法系国家一员，法官调解文化源远流长，基于此，在诉前分流机制中充分肯定法官的参与具备一定文化基础；其次，从司法权属性上分析，司法权实质是一种社会性的、被国家强制化的裁判权，因此法官主动参与到法院诉调对接机制构建中，本质上是司法权向社会化的回归。
四、我国法院诉调对接机制的完善构想
（一）从立法上确立司法性调解机制
我国法院的诉前调解机制目前运作状况良好，但因不具备充分立法支撑，因而也将存在被质疑合法性的情形。因为民诉法仅规定了对人民调解协议的司法确认，针对其他行业调解、商事调解协议，在当事人调解成功后只能要求法院出具调解书时，法院多以重新立案受理形式转化为审前调解，并向当事人出具调解书。对已经调解成功的纠纷，再收取案件受理费出具调解书，增加了当事人的诉讼成本。而在调解不成功时，则法院通常采取当事人自行起诉，由法院审查立案来处理，这反映出法院探索诉前调解的状态依旧处于摇摆不定中，并且，实践中对诉前调解的探索也缺乏长效机制的支撑。因而可适当借鉴域外一些国家或地区的做法，如韩国《民事调停法》中相关规定等，通过立法形式来确认我国司法的ADR机制，从制度层面为纠纷解决机制的多元化探索构建坚实平台。
（二）审调分离，确保两者良性互动
调解与裁判二者的优劣问题不能简单评价，我国现行司法政策对调解重视程度也时有摇摆，有时调解的重要性高于审判，有时又强调裁判的重要性。从域外相关经验分析，之所以美国诉前调解机制成为他国学习的典范，是与其发达的审判制度密切相关的。美国当事人通过完善的律师代理制度及判决指引功能，对司法形成了充分的心理预期，因此很多当事人可以准确判断出纠纷进入诉讼程序的后果，这促使其通过诉前调解而非一味追求诉讼来化解纠纷。
（三）在立法上确立强制性调解的机制
当前国内司法实践中对诉前调解模式的探索基本上是在当事人自愿前提的基础上进行的，更为强调调解结果与程序启动间的双重合意。但是，在构建未来的制度化诉前调解模式时，在充分考虑案件难易、案件性质等问题上，可参考美国、德国、我国台湾地区强制性调解的相关做法，在立法上将诉前调解程序适用强制性诉前调解合法化，启用强制性调解与任意性诉前调解模式相结合的调解启动模式。
（四）适用立案登记制度
我国台湾地区的民事诉讼法有关诉前调解的规定是强制调解，不同于英美等国的附设调解，也不同于中国大陆大调解制度，起诉前由法院的法官或调解员对当事人的纠纷进行调解，若是调解不成进入审判程序，诉讼中则不再组织调解，而是采取合意和解的方式。台湾地区此种精妙的制度设计避免了程序复杂、繁琐，也从根本上规避掉可能因诉讼时效届满而影响当事人诉权行使的问题。我国可借鉴台湾地区此方面经验，适用立案登记制度，在法院诉前调解未能达成时，将转化为法院介入双方调解的行为视作法院受理的起诉行为，该行为将产生法院受理效果。若违反立案条件要求的，直接裁定驳回起诉。但是，适用立案登记制度也应调整好立案审查制度、审限制度等相关制度。
（五）设立特邀调解员和专职调解员
法院诉调对接机制发挥功能的关键即在于是否有高质量的特邀调解组织和特邀调解员。因此我国目前建立的特邀调解制度都是借鉴韩国、日本、我国台湾地区、香港地区等国家或地区相关做法，并结合中国实际而建立起来的一项新制度。法院从社会中选聘一定数量的民间调解员，如退休法官、退休仲裁员、律师等，制定调解员名册并在法院陈列，供当事人申请调解时选择。当事人可从调解员名册中任意选择1名到3名人员来负责调解，若当事人难以确定的，则由法院确定。同时，法院根据案件基本状况可指派立案法官指导调解，负责特邀调解组织和调解员的聘请、培训、报酬支付等事项。此外，为充分发挥调解制度的灵活性，法院可另外聘用一批具备专业知识素养的特邀调解员，如保险专家、医学专家等，在特定的、专业的案件中组织特邀调解员来调解纠纷，为当事人提供更具专业化的服务。
五、结语
多元化纠纷解决机制的探索已成为目前世界范围内非常流行的司法趋势。对中国来说，在调解机制从传统模式转化为现代模式过程中，不能简单通过调解优先等模式进行，而应在通过立法形式基础上，通过整体推进的多元化纠纷解决机制框架下，构建出一套司法救济与私立救济、社会救济并存的协调、稳定、长效、专业的纠纷解决机制，而这就需要我国司法进行转型升级，培育社会自我的纠纷解决机制，衔接正式与非正式制度间衔接问题等。在诸项工作中，构建法院诉调对接机制将充当诉与非诉、诉与调解之间的鹊桥，将实现社会力量参与司法与法律履行社会责任间的互动目标，缓解司法需求与供给间的不平衡。